Як у парламенті накопичуються непотрібні законопроекти, хто їх продукує і чи є шанс розірвати замкнене коло
Про це пише "Український тиждень"
Українські нардепи одні з найпрацьовитіших у світі. Принаймні в Європі точно. Про це щонайменше свідчать дані звіту Комітету виборців України, оприлюднені наприкінці 2017 року. Тоді як норвезькі чи швейцарські парламентарії в середньому ініціюють 5–6 законопроектів за рік, австрійські та британські — відповідно 46 і 66, а найактивніші французькі та італійські — 337 і 644, українські примудряються реєструвати втричі більше навіть від італійців і аж у 300 разів більше порівняно з норвежцями та швейцарцями.
За підрахунками КВУ, депутати ВРУ VIII скликання лише за три роки наплодили понад 10 тис. подань. На сьогодні ця цифра, безумовно, зросла і, хай ніхто не сумнівається, зростатиме далі. Але чи потрібна насправді така активність і який сенс псувати тонни паперу, якщо лише невеликий відсоток (12% у ВР VIII скликання) зареєстрованих проектів перетворюється на реальні закони? Чи потрібні ті понад дві (2017), три (2016), чотири (2015) тисячі законодавчих ініціатив за рік? Врешті, чи самі обранці можуть бодай пригадати, за що саме й коли вони голосували? Не кажучи вже про те, чи відомо їм щось про наслідки їхньої творчості.
Те, що більша частина зареєстрованого є відвертим непотребом, не соромляться визнавати навіть у парламенті. Про це говорить і голова Ради Андрій Парубій, закликаючи депутатів не продукувати «законодавчий спам», говорять і в уряді, який із власної ініціативи вирішив відкликати для доопрацювання 25% своїх законопроектів. І вже роками кричать експерти. Втім, спам і далі накопичується. Якщо раніше ініціативність нардепів обмежувалася цифрою 7–8 тис. за скликання, то нині, схоже, дійшла до абсурду.
Що ж спонукає народних обранців до такої маніакальної активності? Адже навіть якщо врахувати співвідношення кількість — якість, то досягнення українців явно не зіставні з досягненнями колег зі Швейцарії чи навіть Італії.
Причини надмірної активності
Теоретично відповідь можна було б спробувати пошукати десь у глибинах черепної коробки колективного нардепа, логіка якого, очевидно, суттєво відрізняється від логіки простого смертного, а часто й конфліктує з нею. Ступивши на стежку законотворчості, важко, мовляв, залишитись у звичній системі координат. Зупинити азарт народного депутата України, який взявся покращити життя свого виборця й країни загалом уже сьогодні, не зможе ніщо, навіть здоровий глузд і сумна перспектива довести роботу парламенту до колапсу. Втім, це надто глибоко. Справжні причини продукування законодавчого спаму куди простіші. Якщо вірити експертам, основна проблема парламенту — легкість, із якою нардепи можуть реєструвати законопроекти. Попри те що певні запобіжники все ж таки є, вони здебільшого ігноруються. Одним із таких бар’єрів, за задумом, мала б стати супровідна записка, у якій треба вказати, навіщо закон, яку проблему він вирішить, що від нього очікують, що треба зробити. Але якщо відкрити ці пояснювальні записки в картках законопроектів на сайті ВР, то майже нічого з названого там знайти не вдасться. У найкращому разі повторюються положення законопроекту, які зазвичай є доволі абстрактними.
Не вдасться знайти й ще один важливий запобіжник — фінансово-економічне обґрунтування. Воно також передбачене, але зазвичай його немає. Фраза «видатків не потребує» запалює зелене світло, проект реєструється, і далі вже завдання бюджетного комітету перевірити, збрехав нардеп чи ні. Звісно, згодом цю творчість можна просіяти ще через кілька фільтрів. Коли голова визначатиме, у який комітет направити для підготовки до першого читання, коли розглядатиметься на комітетах (обов’язково спрямовується в три комітети: європейської інтеграції, антикорупційний і бюджетний) та коли вирішуватиметься, чи варто його включати до порядку денного взагалі. Але все це в будь-якому разі час і збільшення й без того величезного навантаження на апарат парламенту, котрому всю ту творчість треба опрацювати, а також на комітети, які мають її розглянути, ну й, звісно, на самих депутатів.
Джерела натхнення
Останніх, власне, це не зупиняє, і тут є свої причини. Основним показником хорошої роботи залишається кількість ініціатив, а не їхня якість. Винні в цьому, до речі, не лише нардепи. Традиція деяких громадських організацій моніторити діяльність народних обранців та оцінювати її ефективність за кількістю поданих законопроектів цьому неабияк прислужилася. І хоча депутатам такий моніторинг часто на користь, адже можна відзвітувати перед виборцями (я, мовляв, спробував вирішити вашу проблему, подав законопроект), помітної користі на виході від цього спаму зазвичай немає. Ну хоча б тому, що народних обранців рідко турбує, що там далі відбувається з їхніми ініціативами. Якщо, звісно, не йдеться про якийсь приватний інтерес.
Не секрет, що чимало, а може, і більшість законопроектів ухвалюється не просто так. Лобізм — це така собі форма заробітку. Хтось хоче втілити якийсь проект, платить гроші, і лобістська група з окремих депутатів чи й фракцій просуває питання. Все це можна подати під соусом вирішення проблем галузі чи підтримки національного виробника. Намір добрий. Наприклад, «купуй українське» або «підтримаймо нашу сільську медицину машинами». Втім, коли доходить до справи, виявляється, що на ринку є лише один монополіст, який давно чекає (він, швидше за все, це й організував), і перший, поки інші зорієнтуються, зірве банк. Звісно, все це робиться свідомо й не за дякую. І можливо в будь-якій сфері: екології, захисті тварин чи видобутку копалин. Так, довести, що законопроекти лобістські, доволі складно. Потрібно простежити й оцінити ті чи інші впливи та інтереси, просвітити під рентгеном гравців, їхніх друзів та коханок, а все це потребує чимало зусиль і, що найгірше, мало кому цікаве, окрім деяких журналістів. Та й, зрештою, доволі небезпечне. Схоже, лобізм узагалі не вважають проблемою. Хоча чимало депутатів із явним конфліктом інтересів. Голова транспортного комітету, скажімо, власник великої транспортної кампанії, половина аграрного комітету має чималу власність у цій сфері.
Ходіння по колу
Ще одна причина примноження законодавчого спаму, про яку зазвичай не говорять, суто процесуальна: законопроекти, розроблені міністерствами, але зареєстровані депутатами. Це робиться не задля того, щоб заплутати сліди чи збільшити шанси на проходження. Щоб законопроект був зареєстрований від уряду, він повинен отримати візи Міністерства економічного розвитку та Міністерства фінансів (там повинні прорахувати, яких видатків потребує його реалізація, і дати згоду). Зазвичай їхня відповідь — грошей немає. Тому легше відразу домовитися з депутатами, аби ті подали від себе. Тут, щоправда, виникає інша проблема. Коли такий законопроект ухвалюється, видатки на нього в бюджеті все одно не передбачені. У результаті процес прийняття рішення постійно працює реактивно. ВР щось ухвалила, уряд повинен виконувати й шукати кошти. Це, звісно, аж ніяк не сприяє ані передбачуваності, ані послідовності державної політики. Адже лише 25% поданих урядом законопроектів ухвалюється в цілому. Із них тільки невелика частина тих, що якимось чином стосуються програми діяльності уряду, яка мала б виконуватися, бо ґрунтується на коаліційній угоді. Звісно, це нонсенс і тотальний безлад, але така ситуація, схоже, всіх влаштовує. Власне, щоб зрозуміти, як той чи інший законопроект працюватиме й чи працюватиме взагалі, треба говорити з урядом. Депутати цього зазвичай не роблять. Якщо законопроекти розробляються в комітеті й туди залучаються представники уряду, вони більш-менш працюють. Коли ж закони просто закинуті нардепами, Кабмін про них не знає, немає даних, як їх можна реалізовувати, вони не працюватимуть. Навіть коли уряд розробить під них підзаконні правові акти. Зазвичай такі закони знову закидають у Раду. Відбувається процес внесення змін, що фактично і є основною роботою нардепів. За статистикою, понад 80% ухвалених законопроектів вторинні. А це означає вічне ходіння по колу.
Ігри для дорослих
Доволі популярна схема примноження — гра в підкидного. Вона ґрунтується на доведенні до абсурду будь-якої хорошої ініціативи через закидання її майже ідентичними законопроектами, що нерідко різняться кількома словами. Називається це альтернативний законопроект.
Згідно з Регламентом протягом кількох тижнів від реєстрації будь-якого законопроекту можна подати альтернативні. Звісно, цим користуються. З’являється один, два, а іноді й чотири документи. Їх закидають у комітет і кажуть: вирішуйте, на базі якого подаватимете. Очевидно, що це затягує, а то й блокує процес, як було, скажімо, у випадку подання закону про державну мову (там, щоправда, альтернативний з’явився на випередження) чи закону про вибори. Потім цю ситуацію героїчно «розрулюють», торгуються, домовляються, вносять до другого читання правки. Правки у другому читанні — це окрема історія. Якщо вони не стосуються конкретного законопроекту, а так часто буває, комітет їх зарізає, ті, які різняться кількома словами, об’єднує тощо. У результаті із сотень чи тисяч правок формується більш-менш прийнятний пакет, який мав би щось допрацювати й винести узгоджену позицію. Але згідно з Регламентом на вимогу суб’єкта законодавчих ініціатив, який подав правки, їх можна в залі все одно проголосувати. У результаті закон стає розбалансованим.
Ну й, нарешті, існують просто примітивні причини законотворчості, джерелом яких є самодурство або бажання дешево пропіаритися. Наприклад, нардепові раптом захотілося зареєструвати законопроект, буває. Каже своїм помічникам: зробіть, хочу. Бідні помічники з цього «хочу» мусять хоч щось створити. Про якість і цінність у цьому разі не йдеться, але свою зірку абсурду на алеї слави нардеп отримує. Десь так, очевидно, з’явилися колись законопроекти президента Віктора Ющенка про збереження кажанів у Європі (ухвалений із третьої спроби) та його брата Петра Ющенка про святкування ювілеїв дочки князя Всеволода, дружини Ярослава Мудрого та річницю весілля Анни Ярославни. З тієї самої серії ідея комуністів про святкування на державному рівні 110-річчя з дня народження матері-героїні Олександри Деревської, яка виховала 48 дітей, пропозиції заборонити курити вдома й у власній машині (НУ – НС і ПР), обкласти податком бездітних або навіть інтернет (БЮТ) і, як розповідав не так давно спікер Парубій, вимоги деяких нардепів ухвалити закон про засудження Трампа за нецензурне висловлювання про жінок. А чого варта, скажімо, ідея Геннадія Москаля зобов’язати адвокатів носити під час судових процесів спеціальні мантії або Василя Пазиняка («Батьківщина») дозволити рекламувати засоби контрацепції тільки в місцях їх купівлі.
Власне, безглуздих пропозицій за всю історію українського парламентаризму було багато, і, на жаль, деякі з них втілюються в закони. Наприклад, закон про виноград та виноградне вино, ухвалений 2005 року, запроваджує ліцензування на виготовлення вина та ще й змушує реєструвати всі виноградні насадження технічних і столових сортів у господарствах усіх форм власності в органі, що реалізує державну аграрну політику. Орган, до речі, визначає, у яких місцевостях можна садити виноград, а в яких ні та які саме сорти. Цілком можливо, що депутати так пожартували. Вони часто це роблять. Класичний приклад — жарти Сергія Терьохіна. Спочатку закон про сало (узаконити як символ державності та заборонити вивозити з країни), далі проекти про полігамії та про вільні ерогенні зони. Ну й, нарешті, пропозиція 2 травня проголосити нове свято «Пакраща», коли українці могли б святково знущатися з політиків і чиновників.
Чистка
Скільки всього цінного вже накопичилося в законотворчому архіві за чверть століття, насправді не знає ніхто. Жодні ґрунтовні дослідження не проводилися. Є низка законів і кодексів родом із СРСР, що й досі діють. Щоправда, деякі з правками, але це ситуацію не рятує. Принагідно той доробок скасовується і змінюється. Особливо у світлі декомунізації. Скажімо, на рівні уряду за три роки ліквідовано щонайменше півтисячі застарілих актів різних міністерств і відомств. Але темпи явно недостатні, і в якийсь момент урядовці вирішили їх пришвидшити, подавши до парламенту законопроект, який пропонує скасувати одразу цілу пачку актів родом зі світлого минулого. Депутати, звісно, зраділи такій допомозі, але трохи розгубилися, і процес завис. Проблема зависання, до речі, одна з ключових у законотворчому процесі. Чинників, які на це можуть вплинути, безліч. Наприклад, остаточне скасування скандального закону Ківалова — Колесніченка пригальмувалося з доброї волі спікера й за сумісництвом президента станом на початок 2014 року Олександра Турчинова, який його просто не підписав. Процедура після голосування передбачає підпис голови ВРУ, а потім президента. Загальна практика підписання — три-чотири дні, інколи довше. А в цій ситуації всі кивають на Турчинова та Конституційний Суд, до якого було подання щодо визнання згаданого документа неконституційним. Але рішення і там зависло. Підписувати Гройсману та Парубію ніби не комільфо, бо час затягнувся і є надія, що якось розсмокчеться, коли ухвалять новий закон про мову.
Із Харківськими угодами 2010 року ще цікавіше. Спочатку їх вирішили скасувати, але випередила Росія. Після окупації Криму вони стали їй не потрібні й вона денонсувала їх. Власне, у порядку денному ВРУ в 2015 і 2016 роках було чимало актів про денонсацію угод із РФ, і більшість із них підтримані. Суттєві заперечення викликає хіба що договір про дружбу та співробітництво, скасування якого Україною буде радше на руку Кремлю. Там закріплені кордони, і це швидше козир, аніж проблема.
Врешті, багато законопроектів просто «висить» у комітетах на різних стадіях розгляду. У них не люблять про це говорити, бо порахувати, скільки зависло, нереально. Наприклад, законопроект про місцевий референдум, який за всіма процедурами вже давно мав би бути ухвалений, досі перебуває в комітеті з правової політики, адже питання політичне, вразливе й небезпечне.
Де вихід?
Кількість документів, які від сесії до сесії реєструють народні депутати, збільшується в геометричній прогресії, і з цим щось треба робити. Питання про обмеження індивідуального права законодавчих ініціатив порушується ще з початку 2000-х, але відмовитися від традицій депутати ніяк не хочуть. За спікера Парубія нарешті утворено робочу групу. Але процес занадто складний, кілька майданчиків, робоча група з представників різних фракцій. Є ще «Діалоги Моне», на які їздять керівники фракцій зазвичай за кордон і там домовляються, але, на жаль, законопроекти поки що не ухвалюються. Із 52 рекомендацій дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності ВРУ, підготовленої місією Європарламенту під головуванням Пета Кокса у 2016 році, велика частина може бути втілена тільки через внесення змін до Регламенту, закону про комітети. А із законами якраз проблема: не можуть домовитися. Навіть коли нарешті домовляються, голова вносить до сесійної зали, а депутати не голосують.
Мінфін, який оцінює кожну ініціативу, що надходить від нардепів, визнав нереалістичними третину проаналізованих законопроектів. Для їх втілення забракне навіть 10 українських держбюджетів. Невисокої думки про законотворчість народних обранців і в науково-експертному управлінні ВР: кожен другий проект дістає негативні висновки, а законами стає лише 8% проектів. Один із варіантів вирішення проблеми — реєстрація у два етапи. Спочатку депутати реєструють законопроект, але для того, щоб він потрапив до сесійної зали й пішов на комітети, треба зібрати мінімальну кількість підписів інших нардепів. У такий спосіб народні обранці мали б змогу відзвітувати за реєстровані законопроекти, але відвертий шлак не потрапляв би до сесійної зали.
