Законопроект «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях» (№7163) нарешті набув статус закону. Через півроку після прийняття за основу і по завершенні триденного парламентського розгляду майже семи сотень поправок.
Чому документ позаочі вперто йменували то «законом про реінтеграцію», то «законом про де окупацію», залишилося загадкою. Ні про те, ні про інше в ньому — ані слова. Цей закон покликаний передусім уточнити правовий статус неконтрольованих територій і характер воєнної операції на Сході країни. Ну, а реінтегрувати можна те, що вже деокуповане. Коли і як буде відновлено суверенітет на відірваній частині Донбасу, поки що ніхто не в змозі пояснити. Включно з автором закону — Петром Порошенком.
Більшість коментаторів стверджували, що саме в №7163 уперше на рівні закону зафіксовано факт російської агресії. Це не так. Словосполучення «збройна агресія Російської Федерації» можна виявити в Законі «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», прийнятому… ще 15 квітня 2014-го. Документа того, до речі, ніхто не скасовував, і в тексті №7163 навіть міститься посилання на нього.
В остаточному варіанті Закону «Про особливості…» збереглася більшість проблемних положень, хоча в первісний текст і внесли низку розумних коректив. Ще під час першого читання з тексту викреслили всі згадування про мінські домовленості, збереження яких у законі надавало б цим сумнівним угодам додаткової юридичної сили.
Статтю 2 збагатили нормою про відповідальність Росії за заподіяну Україні шкоду.
Під час обговорення Закону відхилили пропозицію депутатів Сергія Пашинського та Івана Винника про наділення додатковими повноваженнями спецслужб, які отримували необмежені можливості для організації прослуховування та проведення інших оперативно-технічних заходів, по суті, стосовно будь-якої особи в будь-якій точці країни.
Додано пункт про визнання Києвом виданих в ОРДЛО довідок про народження та смерть, чим перелік документів, які визнаються, і вичерпався.
Непідконтрольні Києву райони нарешті беззастережно визнані окупованими територіями. Прийняття закону «Про особливості…» покликане сприяти ефективнішому управлінню воєнною операцією та забезпеченню кращої координації дій силових структур, які використовуються на Донбасі. «Центр управління» передається від СБУ військовим, що логічно і в умовах війни мало бути зроблене давно.
Але. Хоча горезвісна АТО в тексті закону не згадується, слова «війна» ви в ньому так і не знайдете. «Відсіч», «стримування агресії» та «забезпечення національної безпеки і оборони» — хай і точніші, однак евфемізми. Складалося враження, що автор документа шукав (і думає, що знайшов) можливість вести війну, її не оголошуючи. І навіть не вводячи воєнного стану.Хоча, приміром, Канада у 1970-му впровадила воєнний стан, ні з ким не воюючи. Тільки для того, щоб навести порядок у бунтівному Квебеку. І Франція 2015-го впровадила воєнний стан після теракту. Хоча «Градів» у терористів не було, і міст вони не захоплювали.
А в нас усе навпаки: де-факто війна йде, але де-юре немає навіть воєнного стану. Закон рясніє словами «агресія» й «окупація», але при цьому наділяє президента правом використовувати армію, озброєння та бронетехніку і для відбиття агресії (не вводячи воєнного стану), і в мирний час. А зараз у нас війна чи мирний час? Якщо війна — чому в законі про це мовчок? А якщо мирний час — чому обстріли щодня?
І, до речі, передбачені Законом процедури використання військових (на думку Головного юридичного управління ВР) суперечать законодавству й Конституції. Ігноруючи, зокрема, обов'язкову згоду Верховної Ради на залучення армії.
Ба більше, у законі не уточнено, що військові формування можуть використовуватися тільки в місцях проведення заходів із забезпечення відсічі агресії, і тільки на час проведення таких заходів. Що створює умови для ігнорування законів та Конституції.
Сумнівним, із погляду Основного Закону, видається й право очільника держави (на подання Міністерства оборони) визначати кордони та перелік тимчасово окупованих територій. Річ у тому, що повноваження президента вичерпно визначено Конституцією. І в Основному Законі таких немає.
Закон «Про особливості…» розширює права очільника держави, розмиваючи його відповідальність.
В умовах відбиття агресії президент, як главковерх, безумовно, мусить мати ефективні механізми забезпечення нацбезпеки. Але пошук таких інструментів не повинен призводити до створення фактично нової вертикалі влади, непередбаченої Конституцією.
М'яко кажучи, небездоганний не тільки правовий механізм, а й юридична методологія визначення тимчасово окупованих територій. Згідно зі статтею 1 Закону, такими є «частини території України, в межах яких збройні формування Російської Федерації та окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили і здійснюють контроль». По-перше, немає визначення, що таке «контроль». По-друге: під окупаційними адміністраціями слід розуміти структури так званих днр/лнр, назв яких законодавець, так само справедливо, не згадує всує, щоб не легалізувати їх бодай непрямим чином. Але відсутність роз'яснення поняття «окупаційна адміністрація» (як і поняття «контроль») не просто заважає юридичній стрункості, — вона може серйозно ускладнити життя мешканцям тимчасово окупованих територій у судах, зокрема міжнародних.
Тим більше що дат, які б визначали терміни, і насамперед — початок окупації, в законі теж немає. Є посилання на закон «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», в якому датою початку окупації визначено 20 лютого. Але в тому законі йдеться про Крим. А в цьому (коли вірити назві) — про Донецьку та Луганську області.
Є в законі й інші слабкі місця. Наприклад, він містить юридичну лазівку для поновлення торгівлі з окупованими територіями. Абстрактний термін «переміщення товарів» можна легко наповнити конкретним змістом.
Ключовою структурою в системі функціонування прифронтових територій стане об'єднаний оперативний штаб, ключовою персоною — командувач об'єднаних сил, що призначається президентом, на подання керівника Генштабу. У його компетенції — заборонити в'їзд на окуповані території та виїзд із них. Умови прийняття таких заходів законом не розписані.
Окремої уваги заслуговує «російська тема». Те, що Росію названо агресором і окупантом, правильно й справедливо. Та, оскільки ні денонсації договору про дружбу і співробітництво, ні розриву дипвідносин, ні (тим більше) оголошення війни це не передбачає, дані визначення мають, швидше, піарно-рекламні властивості, ніж політико-правові.
Олександр Пунтус, «Дзеркало тижня»
